一、目标任务和依据
为加强全市小散工程和零星作业安全生产管理，规范小散工程和零星作业安全生产，落实小散工程和零星作业安全生产主体责任，防止和减少安全事故发生，保障人民群众生命安全，依据《安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，结合本市实际，制定出台《深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》（以下简称《办法》）。
二、背景和必要性
（一）建设活动的多样性决定了安全生产的复杂性
目前，我市工程建设活动大体上可分为两大类：
第一大类，是管理职责明确的建设活动，主要包括以下三类：一是需办理施工许可或报建手续的房屋市政工程、交通工程、水务工程，其工程造价在30万元以上、建筑面积在300平方米以上（依据《建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》进行的限额划分），由住建、交通、水务等建设工程主管部门依职责分工分别监管；二是临时建筑活动，按照《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》进行监管；三是违法建设活动，按照查违相关规定进行监管。
第二大类，是尚未纳入监管的建设活动，具体可分为以下三类：一是小散工程。《建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》规定，工程造价30万元以下或建筑面积300平方米以下的小型建设工程无需办理施工许可证。《办法》将小散工程定义为：“按规定无需办理或无法办理施工许可证的小型建设工程。”二是零星作业。《办法》将零星作业定义为：“在法定的公共区域进行的存在高处坠落、触电、物体打击、坍塌等特定安全风险且依法无需许可审批的小规模非工程建设类生产作业经营活动。”三是历史遗留违法建筑内开展的施工活动。如无法办理施工许可报建的限额以上的历史违建装修工程，城中村综合整治项目、农贸市场整治项目等。
（二）小散工程和零星作业具有特殊性
小散工程和零星作业类型繁多（详见《办法》第三条、第四条）且具有以下特点：一是点多、量大、面广。小散工程、零星作业的活动数量非常多，且分布在大街小巷及各类房屋建筑中。二是规模小、工期短。小散工程、零星作业规模小、工期短，对相关违法违规行为需要快速发现、快查快处。虽然法律法规有相关资质、资格要求，但小散工程、零星作业尚未纳入监管，从业队伍和人员鱼龙混杂，安全意识淡薄。
（三）小散工程和零星作业安全生产形势严峻
今年以来，全市小散工程和零星作业安全事故同比大幅上升，伤亡人数已占全市建筑业的一半以上，已转化为安全生产工作的一个主要矛盾，安全生产形势非常严峻。其事故类型主要集中在高处坠落、触电、物体打击、坍塌、起重及机械伤害等。
（四）小散工程和零星作业管理体制机制尚未健全
一是纳管机制不统一。目前，有的区出台了办法，有的区出台了方案，各区监管体制、模式、方式和实施主体不统一，纳管成效有差异。二是存在诸多问题和困难。在各区积极推进纳管工作的同时，还存在政策依据缺乏、定义范围模糊、职责分工不明、监管力量未有效整合、执法措施不足等问题和困难。
三、主要思路和内容
《办法》共七章，三十九条，主要从定义范围、纳管原则、属地管理职责、行业主管部门职责、主体责任、纳管工作程序、惩处与考核等方面，对小散工程和零星作业的安全生产进行规范。主要思路如下：
（一）全面纳管与分类施策相结合
1.全面纳管。基于安全风险客观存在，将之前未纳入监管体系的建设活动全面纳管，包括：（1）小散工程，特别是纳入了限额以下的历史遗留违法建筑二次装修工程（不含加建、改建、扩建）；（2）零星作业；（3）限额以上的历史遗留违法建筑二次装修工程，以及限额以上但暂未纳入我市施工许可范围的建设工程（如城中村综合整治、农贸市场整治等）。《办法》第三条中明确由各区政府参照本办法纳管；（4）其他由市政府决定的小散工程和零星作业。
2.分类施策。按活动类型分类：明确了小散工程和零星作业的定义界限，小散工程由住建、交通、水务等建设工程主管部门牵头，参照报建工程的相关要求实施安全纳管；零星作业由安监部门牵头，各行业主管部门按“三管三必管”的原则，对不同活动类型安全纳管分工负责、齐抓共管（见《办法》第三章的第十一条至第十四条）。按照实施主体分类：我市相关国家机关、事业单位作为建设单位或业主的小散工程和零星作业，由相关国家机关、事业单位依法自行履行安全生产统一协调、管理职责，不纳入办法适用范围（见《办法》第五条）；由其他主体实施的，应按本办法执行。按照物管区域分类：物业管理区内的，由物业服务企业实施备案和巡查；物业管理区域外的，由社区工作站备案，由网格员开展日常巡查（见《办法》第二十二条）。
（二）属地管理与行业督导相结合
《办法》规定小散工程和零星作业实施属地管理，主要理由有：（1）属地管理更有利于监管及时响应；（小散工程零星作业需要快速及时处置）（2）属地管理更便于市民就近登记备案；（街道办委托社区工作站、物业服务企业受理备案，设立就近备案点）（3）属地管理更有利于因地制宜、集中开展宣传教育；（4）属地管理更有利于充分调动现有基层执法资源，实现网格化管理。
在实施属地管理的同时，加强行业督导。《办法》第二十七条明确要求住建、交通、水务等建设工程主管部门加强对小散工程的业务培训、指导和监督考核，出台技术、执法等方面的指引；明确要求市、区安全监管、公安消防监管、城市管理部门按照职责分工，加强对零星作业的业务培训、指导和监督考核，明确零星作业安全生产违法行为以及其他常见违法行为查处工作的执法指引。
（三）创新制度与落实责任相结合
《办法》建立了“备案、巡查、执法、宣培服务”的监管制度：一是实行安全生产备案服务制度（《办法》第二十二条）。由街道委托社区工作站、物业企业提供备案服务，对备案材料进行形式审查，通过备案建立台账，同时加强风险告知和宣传引导（《办法》第二十三条要求，在备案的同时，应通过签署安全生产承诺书、发放安全生产指引、风险告知书等方式，督促引导备案申请人按照本办法规定落实安全生产主体责任）；二是组织开展日常巡查和第三方巡查（《办法》第二十五条）。物业巡查人员、网格员按照有关巡查指引，分别对物业区域内外的小散工程和零星作业开展日常巡查，对可直观发现的问题及时劝阻并按规定上报街道办；此外，街道可委托第三方机构开展巡查，进一步加强安全生产条件核查；三是开展执法查处（《办法》第二十七条）。《办法》规定，将小散工程安全生产执法纳入街道综合执法范围，街道综合执法、安监等机构，根据巡查上报的信息，分别对拒不整改的小散工程和零星作业违法违规行为依法予以查处；四是开展宣传培训、提供服务（《办法》第二十八条）。各区、街道、社区在日常工作中加强宣传培训教育，普及管理政策、安全知识，大力提升市民群众、从业人员的安全生产意识，并鼓励购买安全帽、安全带及安全可靠的工具式操作平台等，向市民群众免费提供服务（《办法》第二十三条第三款）。
为督促责任落实，《办法》建立了惩处和考核机制：一是顶格处理，铁腕惩处。依据《关于严厉惩处建设工程安全生产违法违规行为的若干措施（试行）》（深建规〔2017〕11号）等有关规定，对发生安全事故的小散工程责任主体，依法查处并采取公开曝光、约谈、限制或禁止市场准入等惩戒措施；（《办法》第三十条）；二是依法调查，两法衔接。对安全事故严肃追责；涉嫌犯罪的，移送司法（《办法》第三十一条）；三是失信联合惩戒。将相关责任单位或个人的失信行为纳入失信联合惩戒体系，实施联合惩戒（《办法》第三十二条）；四是工作人员失职追责。由各区政府自行制定问责办法，对有关部门及其工作人员的失职行为进行问责（《办法》第三十三条）；五是责任制考核（《办法》第三十四条）。各区纳管工作情况，纳入市各级年度安全生产责任制考核范围。
四、解决的问题
（一）聚焦安全。《办法》主要聚焦于小散工程和零星作业中建设生产活动的安全生产纳管，致力于解决小散工程和零星作业安全生产事故多发的问题，有效防范安全事故发生。
（二）破解难题。《办法》对政策依据缺乏、定义范围模糊、职责分工不明、监管力量未有效整合、监管程序不一、执法措施不足等问题，提出了针对性解决措施，为各区解决相关问题提供了政策依据和保障支持。
（三）推广经验。《办法》推行宝安区信息化管理做法，要求各区建立信息化管理平台，提高信息处理效率（《办法》第八条第（四）项）；借鉴了宝安区“安全生产备案”的表述；纳入了福永街道的业主“三落实”、企业“五必须”等相关要求；借鉴了龙华区备案制度不作为违法建筑、违法建设行为等相关依据的表述；推行宝安区、龙岗区纳入绩效考核的做法，等等。
五、有关事项说明
（一）小散工程和零星作业安全生产备案仅为告知性的形式备案，不代替其他任何行政许可，不能免除其他法律法规规定应当履行的程序。
小散工程和零星作业安全生产备案是一种告知性备案。《办法》第二十二条明确“小散工程和零星作业安全生产纳管，不作为确认相关工程建设活动或零星作业活动合法性的依据，不视为对违法建设施工或违法生产作业的许可”，即建设单位或业主按《办法》要求办理的小散工程和零星作业备案手续，仅作为该小散工程或零星作业在安全生产方面接受纳管的依据，不作为其他任何合法性的依据，不代替其他任何方面的行政许可。土地、规划、消防、城市管理、工程质量等相关法律法规有其他规定的，应按有关规定完善有关手续，并落实相关规定，否则应依法依规进行查处。例如：
对于房屋装饰装修，按照《住宅室内装饰装修管理办法》（住建部令第110号）规定，房屋装饰装修涉及变动建筑主体或承重结构的，以及涉及超过设计标准或者规范增加楼面荷载的，应当经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案；涉及搭建建筑物、构筑物或者改变房屋外立面，在非承重外墙上开门、窗的，应当取得规划行政主管部门的批准文件；涉及拆改燃气管道和设施的，应当取得燃气主管部门的批准文件。
涉及动土作业的，按照《深圳市燃气管道安全保护办法》规定，建设单位应当会同施工单位与管道燃气企业签订安全保护协议；按照《深圳市城市轨道交通运营管理办法》规定，建设单位应当督促勘察、施工单位向轨道交通运营管理办公室报送有关材料，并经其同意后方可作业。
对于广告牌安装，应按照城市广告管理等相关规定，向城管部门办理审批手续。
（二）为什么由社区工作站、物业服务企业承担备案工作？
《办法》规定，街道办可委托社区工作站、物业服务企业对小散工程和零星作业进行备案、巡查。一是物业服务企业、社区工作站具有协助开展安全生产工作的职责。《物业管理条例》第四十六条《深圳经济特区物业管理条例》第七十六条等相关条款规定，物业服务企业有协助做好物业管理区域内的安全防范工作的义务。住建部《住宅室内装饰装修管理办法》（建设部令第110号）明确要求物业服务企业应按照合同约定对装饰装修等活动进行监督，并对发现的问题履行劝阻、上报职责。《深圳市社区工作站管理试行办法》（第七条）规定，社区工作站应协助开展社区消防及安全生产工作。二是办法设立的备案为告知性备案，仅对备案材料作形式审查，仅作为安全生产纳管的依据，是提供服务的事项，不是设立行政管理的事项。三是对服务事项建立了补贴、激励机制，是一种政府采购服务的形式来实施技术性的管理。
（三）小散工程和零星作业实行属地管理，办法建立了哪些保障机制？
针对政策依据缺乏、监管力量未有效整合、执法措施不足等问题，《办法》提出解决措施如下：一是体制保障。在《办法》中要求各区落实经费保障，采购必要的安全防护设施设备，采用补贴、扶持等激励机制；整合充实巡查力量，购买第三方服务，强化组织保障；结合辖区实际情况和工作需求，建立辖区小散工程信息化管理平台，提高管理效能，实现信息上报、分流、处理信息化和智能化（见《办法》第八条和第九条）。二是执法保障。基于小散工程规模小、工期短、施工相对简单等特点，《办法》将小散工程的安全生产执法纳入街道综合执法范围，明确由街道综合执法机构负责小散工程的安全生产执法工作，为街道开展执法工作提供执法保障。三是业务保障。要求行业主管部门加强业务指导，出台相关指引文件，确保网格员、物业巡查人员开展日常巡查的检查内容仅为可直观发现、无需专业知识判别的事项；同时，加强业务培训，提高巡查人员业务水平。
（四）小散工程应注意哪些安全生产事项？
为加强对小散工程安全生产的指导，市住建局编制印发了《深圳市小散工程安全生产指引（试行）》《深圳市小散工程安全生产巡查工作指引（试行）》《深圳市小散工程安全生产核查工作指引（试行）》《深圳市小散工程安全生产执法工作指引（试行）》小散工程的建设单位或业主、施工单位、监理单位，及相关从业人员在实施小散工程时可参考使用，详见附件。
