建设工程从规划报建、工程实施，直至竣工全过程中，由于政府行为、政策因素等第三方原因导致的合同争议纠纷屡见不鲜。对于此类因素的性质认定，是解决合同争议纠纷的关键。
一、案例概述
发包方与承包方于2011年7月30日，签订了某土石方工程的承包合同，合同中约定：开工日期暂定于2011年8月30日（以《开工令》为准），合同履行期间若因一方违约导致合同解除，由违约方承担违约责任并赔偿经济损失。另外特别约定，若因发包方原因导致合同签订后一个月之内该工程不能实施，且未能用其他工程项目补偿，发包方应无条件退回承包方所缴纳的保证金，并赔偿其经济损失。
2011年3月18日，发包方向规划局递交该项目的《项目选址意见书》，但该项目最终未能立项成功。2011年9月4日，双方签订该工程合同的补充协议，约定承包方同意将该工程的开工时间推迟至2011年10月20日（具体以甲方通知的时间为准）并接受原合同中有关违约责任承担及经济赔偿的约定条款。
补充协议签订后，承包方一直未得到发包方的开工令，也未能实际进场施工。2012年1月12日，承包方向发包方发出书面通知书，要求其返还保证金及赔偿经济损失未果，随后向法院起诉。
在庭审过程中，发包方辩称：合同未能履行的原因系政府规划调整所致，属于不可抗力因素，故同意解除合同并返还保证金，但对方要求赔偿经济损失的要求不合理。法院经审理后，判决：解除双方签订的承包合同及其补充协议，并令发包方返还承包方所缴纳的保证金，赔偿经济损失。
二、案例解析
发承包双方签订的工程承包合同及其补充协议系双方真实的意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性、禁止性规定，故应属合法有效合同。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条：“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”及第九十四条第四项规定，“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。”本案中，由于工程立项未能成功，在客观上合同已无法履行，合同双方协商同意解除合同并返还保证金，故法院应当予以支持。
本案争议的焦点在于对违约责任的认定，即对政府规划调整是否属于不可抗力事件的认定。
首先，政府规划调整是指政府为加强规划管理，协调空间布局而进行的土地利用总体规划局部调整的行为，是一种行政行为。本案例中，发包方确因政府规划调整导致其不能履行合同，但这一客观事实并不能成为判定政府规划调整是否属于不可抗力事件的关键。
按照《中华人民共和国合同法》第一百一十七条第二款：“本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。” FIDIC合同条件、住建部《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）中对不可抗力进行了明确定义并且列举了不可抗力的典型情形：（1） 战争、敌对行动（不论宣战与否）、入侵、外敌行为；（2） 叛乱、恐怖主义、革命、暴动、军事政变或篡夺政权、或内战；（3） 承包商人员和承包商及其分包商其他雇员以外的人员的骚动、喧闹、混乱、罢工或停工；（4）战争军火、爆炸物资、电离辐射或放射性污染，但因承包商使用此类军火、炸药、辐射或放射性引起的除外；（5） 自然灾害，如地震、飓风、台风、或火山活动。同时，《深圳市建设工程施工(单价)合同》在上述定义和范围的基础上，在专用条款将大风、暴雨、高温等自然灾害纳入不可抗力的范围。上述不可抗力的定义及范围均未包含政府规划调整等行政行为。
其次，政府规划调整是影响工程项目立项的因素中较为常见的一种。双方的补充协议是在已经出现因政府规划调整导致合同一直未能立项的情况下签订的，由此发包方完全可能提前预见，甚至是已明确该项目会受到政府调规行为的影响而产生最终立项不成功的风险。通常情况下，工程项目承包合同的签订应是在立项成功以后，因此，该风险在事实上是可以被避免。
第三，结合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十条第二款：“因一方违约导致合同解除的，违约方应当赔偿因此而给对方造成的损失。”所以，发包方不但必须响应承包方提出解除合同及补充协议的要求，且必须按照原合同及补充协议中关于赔偿经济损失的约定。
三、案例评议
政府规划调整作为一种行政行为，属于第三方的客观因素，独立于当事人双方的意思自治，非合同双方所能左右。在实践中，基于公平、公正的原则下，人们往往会主观的将这种表面上不可预见、不可避免的政府行为认定为不可抗力。然而，在建设工程领域中，工程项目的立项审批一般都会遇到政府规划调整的情况，这应是作为有经验的工程建设企业所能预见并有效避免的风险点，并不符合不可预见、不能克服的性质认定原则；并且根据正常的基本建设程序，工程承包合同的签订应建立在项目立项成功的基础上。因此，为了减少甚至避免合同纠纷，从事工程活动，应严格遵守合法建设程序，尽可能的全面考虑合同风险，理性签约。
