从我国颁布《招标投标法》以来，公开招标发包模式成为政府采购的一种法定模式，因为其信息公开、程序规范、竞争公平、评价客观等诸多优点，公开招标模式广泛应用于国有资金投资建设工程的发包当中。但在实际应用中，时有出现签订的合同与招标文件实质性内容不一致的情况，由此给工程价款的结算带来争议，影响合同的履约。那么，当签订的合同与招标文件约定不一致时，是应当以双方意思表示一致的合同为履行依据，还是根据《合同法》相关规定认定合同与招标文件不一致的条款为无效条款呢？通过下面这篇案例，我们来看一看两者不一致时会产生什么样的后果。
一、案例简介
2010年12月23日，某寺庙改建工程，经招投标后，发包人与承包人签订了《施工合同》。合同约定本合同采用固定费率计价。合同专用条款第23.2条第1款约定人工费、材料价格采用施工期信息价的算术平均值，计价依据执行现行园林古建筑定额和相应的取费标准以及配套文件。工程于2010年12月25日开工，2011年8月3日竣工验收并投入使用。2013年1月28日，承包人提交了该工程的结算书，造价金额为2708305.38元；发包人经过审核后，结算造价为2513960.52元，审减194344.86元。承包人对此审核结果不能接受，遂向法院提起诉讼，起诉发包人未按合同约定进行结算、付款。
审理过程中，发包人认为招标文件明确约定本工程人工费、材料价格执行2010年第9期价格信息，根据《招标投标法》关于施工合同实质性条款不能与招标文件违背的规定，应以招标文件为准，合同专用条款第23.2条第1款是无效条款。
最终，一审法院判决工程结算以招标文件约定为准，支持发包人的主张。
二、案例分析
涉案工程在招标文件第一卷第五章“工程计价说明”中约定计价依据执行现行园林古建筑定额和相应的取费标准以及配套文件。除甲供材料外，人工费、材料价格执行2010年9月《XX建设工程价格信息》，价格信息中未涉及到的，按定额基价计算。在中标后双方签订的合同中却约定人工费、材料费价格按照施工期信息价的算术平均值计取，招标人与中标人签订的合同条款与招标文件不一致是造成本案争议的根本原因，应当以哪个条款为执行依据呢？
本案中，法院支持发包人的主张。主要依据是《中华人民共和国招标投标法》第四十六条“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”的规定。工程价款结算依据属于合同的实质性内容，根据上述法律法规规定，涉案工程价款的结算应以招标文件约定为准，因此，此工程的最终结算工程造价为发包人主张的2513960.52元。
三、案例评议
现行的法律法规如《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等明确规定应按招标文件和投标文件订立合同，且不得另行订立背离合同实质性内容的补充协议。因此，两者不同时通常按招标文件执行。但是在实践中，建设工程由于其自身的复杂性，对前期准备工作要求较高，很多项目由于工期紧，进行施工招标时往往存在需求不明确、施工图纸不完善的情况，双方只能在施工过程中通过不断签订补充协议的形式进行明确和完善。新签订的补充协议，作为合同的组成部分，极易与招标文件和原合同产生实质性背离，由此引发合同纠纷。对于施工合同与招投标文件不一致的情况，在司法实践中，各地法院对此类案例的判决结果却不完全统一。那么，是什么原因导致类似的情况，而判决结果不同呢？原来，建设工程由于其自身的复杂性，在合同履行过程中出现的问题也是千差万别。在司法实践中，同样是合同条款与招标文件不一致，但由于给当事方造成巨大损失、合同条款显失公平等适用于情势变更的特殊情况，会使法院对此做出不同的判决。
因此，从定纷止争的角度考虑，建议招标人在项目策划阶段做足准备，明确需求，避免后期频繁变更，同时在编制招标文件时合理分配风险，拟定合同条款时应当保持细微谨慎的态度，充分考虑两者的一致性，同时给投标人充分的答疑时间；而投标人则应当在投标阶段认真审查招标文件及相关的配套文件，若发现问题及时在投标答疑会提出并解决，且签订合同时详细比对招投标文件，确保合同与招投标文件内容一致，避免争议发生时各方各执一词，轻则导致项目停滞或收款迟延，重则引起款项损失。
