《深圳市工程建设项目招标投标活动异议和投诉处理办法》（深建规〔2020〕XX号，以下简称《处理办法》）经市司法局审查，现正式发布，自2020年12月1日起施行，《深圳市工程建设项目招标投标活动异议和投诉处理办法》（深建规〔2015〕2号）同时废止。
一、制定背景
招标投标是市场竞争的一种重要方式，招标投标活动关乎招标投标当事人的切身利益，关乎国家和社会公共利益，备受关注。2015年3月25日施行的《深圳市工程建设项目招标投标活动异议和投诉处理办法》（深建规〔2015〕2号）在规范工程建设项目招标投标活动异议和投诉处理方面发挥了重要作用，到2020年3月24日5年有效期届满，我局本已将其期限延长三年，后考虑到国家发改委对我市营商环境测评就“关于建立公平有效的投诉机制”提出的改革举措建议——“畅通异议及投诉渠道，听取企业群众对招标投标的意见与诉求”（需要指出的是，深建规〔2015〕2号是完全符合“关于建立公平有效的投诉机制”的10项测评指标的），加之其一些规定已不适应我市招标投标工作实践，我局修订形成了《处理办法》，以进一步畅通异议及投诉渠道。
二、主要内容
本次修订紧紧围绕“进一步畅通异议及投诉渠道”这一主线，坚持问题导向、发展导向，以维护招标投标当事人的合法权益为根本，进一步构建和完善了我市公平、公正、高效的工程建设项目招标投标活动异议和投诉处理机制。《处理办法》共五章计48条。主要内容如下：
（一）确立异议和投诉处理电子平台制度，高效解决异议和投诉事项
深建规〔2015〕2号文已要求建立全市统一的工程建设项目招标投标行政监督电子平台（以下简称电子平台），但仅在附则部分规定，并未强制确立，实践中一直习惯以纸质件方式提出，未能充分适应当今电子数据的快速发展形势以及投诉处理要求快速、高效的营商环境需要。为此，《处理办法》将之调整到总则部分，强制确立电子平台制度，要求对异议或者投诉的受理以及答复或者处理决定的告知和公开均在电子平台上进行，异议和投诉处理的往来资料均在电子平台永久保存；招标投标当事人及其他利害关系人凭数字证书直接登录电子平台提出异议或者投诉、跟踪处理进程、获悉处理结果。这样，招标人处理异议、行政监督部门处理投诉的效率显著提高，同时减轻了异议人、投诉人的费用和时间支出，异议人、投诉人收到处理结果的时间也显著缩短，满足快速解决争议的营商环境需要，符合建立公平、公正、高效的工程建设项目招标投标活动异议和投诉处理机制的要求，符合招标人和异议人、投诉人的利益，符合绿色环保理念。最后，投诉人通过行政监督部门业务办理窗口递交纸质件等方式提出投诉的，行政监督部门将按照《依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发〔2017〕19号）第七条和《<广东省依法分类处理信访诉求工作办法>实施细则》第十三条的规定处理，告知投诉人应当通过深圳市工程建设项目招标投标行政监督电子平台提出，可由具体承办的责任部门向信访人出具加盖行政机关印章或业务专用章的《受理告知书》，告知信访人拟适用的法定途径和依据、查询或者联系方式及其他需要告知的内容。
（二）确立特定事项投诉的异议前置制度，引导当事人协商解决纠纷
加强投标人和招标人之间的相互监督，鼓励其加强沟通，及早友好地解决争议，避免矛盾激化，既可提高招标投标活动的效率，又能大幅度减少投诉数量。《招标投标法实施条例》（以下简称《实施条例》）和《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法（九部委2013年第23号令修订）》虽然明确了异议与投诉之间的关系，但缺乏可操作性的规定。加之招标人处理招标投标异议的能力参差不齐，多数招标人在这方面欠缺经验，要在3日内作出答复，让异议提起人满意，有必要为招标人提供一套完整而规范的异议处理规则。为此，《处理办法》确立特定事项投诉的异议前置制度，即在总则部分规定就《实施条例》第二十二条、第四十四条、第五十四条规定的事项投诉的，应当依法先向招标人提出异议。需要特别指出的是，应当先提出异议而未提出的，行政监督部门将不会受理其投诉。《处理办法》第二章“异议的提出和处理”参照投诉提出和处理的若干做法专章规范了招标的异议提出和处理程序。
（三）落实限时实名书面投诉制度，规范投诉依法依规进行
《处理办法》第二十一条规定依法实行限时实名书面投诉制度，目的是要督促投诉人及时行使权利，减少投诉的盲目性、任意性，便于行政监督部门与投诉人及时沟通了解情况，提高招标投标活动投诉处理效率。贯彻执行限时投诉的关键是招标投标行业从业人员能准确确定该时限的起算日，即如何准确判断投诉人从哪个时间节点开始已“知道或者应当知道”招标投标活动不符合法律、行政法规规定。对此，《处理办法》根据招标投标活动一般规律和相关法律理论，对两类常见、容易引发投诉的事项，规定了关于投诉人“应当知道”的认定规则：对资格预审公告、招标公告、资格预审文件、招标文件、招标控制价、资格审查结果、网上开标情况、入围结果、评标报告、定标及中标结果，为其发布或者公示之日；对提交投标文件的截标时间、开标程序、投标文件密封检查和开封、开标记录等，为开标期间。这就增强了可操作性。
（四）强化当事人的配合调查义务，由拒不配合调查者承担举证不力的后果
《实施条例》虽然规定行政监督部门可以采取必要的措施处理投诉，相关单位和人员应当予以配合，但并未对不予配合者规定一些制约措施，实际工作中行政监督部门的查处手段十分有限，被投诉人或者投诉人不配合行政监督部门调查的情形比较普遍。为此，《处理办法》首先采取投标人、招标人和评标委员会成员区别对待的处理方式，分别令其承担举证不力的相应后果：对于投标人，招标人可以拒绝其投标，行政监督部门应当记录不良行为并予以公示；对于招标人，行政监督部门可以责令其暂停招标投标活动，对于招标人的工作人员，可以报送相关行政主管部门或者监察部门依法处理；对于评标委员会成员，可以暂停或者取消其评标专家资格；对于投诉人，行政监督部门可以驳回其投诉。然后对拒不配合行政监督部门调查的行为进行了细化，具体包括：（1）拒绝向行政监督部门提交相关证据或者材料的；（2）伪造证明或者证明材料的；（3）拒绝调查约谈、实地取证的；（4）阻挠有关人员配合行政监督部门依法进行调查的。
（五）规范行政监督部门责令暂停招标投标活动的权力，保护招标人的合法权益
《实施条例》规定了行政监督部门在必要时可以责令暂停招标投标活动的权力，但何为“必要时”则未作规定。考虑到招标投标活动的不可逆转性特点，实践中行政监督部门的一般做法是只要有投诉就责令暂停招标投标活动。根据对深圳市工程建设项目招标投标活动投诉的统计，投诉最终成立的情形一般占比较低，如一有投诉就责令暂停，显然将影响多数招标项目的开展，对招标人不公。为此，《处理办法》规定了行政监督部门可以责令暂停招标投标活动的四种情形：（1）已有证据证实投诉问题属实，若不暂停将给投诉人造成较大损害或者造成不良社会影响的；（2）投诉事项情况复杂，涉及多个投标人或者部门，需要其他行政监督部门协助调查的；（3）投诉事项涉及专业性或者技术性问题，需要原评标委员会复核或者专家评审的；（4）行政监督部门认为需要暂停招标投标活动的其他情形。实践表明，在这些情形下绝大多数的责令暂停最终都是适当的。
（六）建立投诉处理决定书电子送达和公开制度，有效解决送达难题
目前，投诉处理决定书采用的是邮寄送达方式，效率低下。为提高投诉处理决定书的送达效率，《处理办法》建立了投诉处理决定书电子送达制度。电子平台制度确立后，投诉处理决定书将通过电子平台直接送达投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人，既高效又节省费用，符合投诉人、被投诉人希望尽快得到处理结果的诉求。为促进行政监督部门公平、公正处理投诉，《处理办法》同时建立了投诉处理决定书公开制度，即投诉处理决定书将于五个工作日内在电子平台和深圳建设工程交易服务网站公开。阳光是最好的防腐剂，投诉处理进程和结果的公开透明，有利于监督的进行，能够有效防止行政监督部门权力的滥用，也是为了切实保障投诉人的权利。
（七）厘清投诉主体资格，提供可操作性的判断标准
关于投诉主体资格，《实施条例》仅规定投标人或者其他利害关系人可以依法提出投诉。而利害关系人到底包括哪些人，是招标投标行业从业人员较难判断的一个问题，原因在于相关解释比较原则且使用的是一种基于法律职业人士的表述方式。判断哪些人构成利害关系人，关键在于如何理解“与招标项目或者招标活动有直接或者间接利益关系”。首先，招标人是招投标活动的主要当事人，应当认为与招标项目或者招标活动有利益关系；其次，在招标项目的使用人和招标人不是同一人的情况下，使用人可以认为与招标项目或者招标活动有利益关系；再次，因可直接或者间接提供《实施条例》第2条规定的与工程建设有关的货物或者服务而获得相应利润的潜在投标人、特定分包人或者供应商，应当认为其与招标项目或者招标活动有利益关系；第四，投标人的项目负责人一般也认为与招标项目或者招标活动有利益关系。为了便于判断，《处理办法》附则部分以名词解释的方式对利害关系人予以明确。
（八）规范异议投诉提出方式，实现提速增效
在招标投标活动异议和投诉处理过程中，冒名投诉和虚假投诉时有发生，投诉书五花八门，有关投诉的一些关键信息残缺不全，为行政监督部门高效处理投诉设置了不必要的障碍，增加了难度。基于此，《处理办法》在明确异议不予受理的情形和投诉书应当包括的内容的同时，统一了相关的文书格式，包括异议书、异议不予受理通知书、异议答复函、投诉书和投诉处理决定书等共5种文书示范文本，供招标投标活动异议和投诉各参与主体参考使用。
